OPINIÕES Base de cálculo do IPTU e legalidade tributária

OPINIÕES Base de cálculo do IPTU e legalidade tributária Christianne Boulos - 03/08/2013 - 11h12 Há grandes expectativas em relação aos trabalhos e debates do STF (Supremo Tribunal Federal) neste segundo semestre, seja pelo manancial de temas jurídica ou socialmente relevantes com potencial de serem analisados e decididos, seja pela estreia em julgamentos do mais novo membro da Corte, empossado à véspera do recesso de julho, sob as loas da comunidade jurídica em geral. Leia mais: Decisão do STF: limites ao direito de greve dos médicos da rede pública A decisão do Supremo sobre a criação dos novos TRFs Decisão do STF: Juízes e a moralidade administrativa Decisão do STF: omissão legislativa na defesa dos usuários de serviços públicos Com esse pano de fundo, ocorreu a primeira sessão presencial do órgão pleno, que contou com as habituais boas vindas e desejos de sucesso ao novo integrante no desempenho de suas atribuições, resultando ademais no enfrentamento de três casos tendo por objeto decretos de desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária – um dos quais teve o julgamento suspenso, em virtude de pedido de vista do Vice-Presidente do Tribunal, após calorosos debates que conduziram a um empate entre os demais Ministros – e no julgamento de recurso extraordinário, com repercussão geral reconhecida, referente à constitucionalidade da majoração da base de cálculo do IPTU (Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) nos moldes efetuados pelo Município de Belo Horizonte no exercício de 2006 (RE 648.245, Rel. Min. Gilmar Mendes). No caso sob análise, embora a lei municipal previsse que a atualização do valor venal dos imóveis, para fins de cobrança do IPTU, devesse restringir-se à aplicação de índice de correção monetária apurado pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), o Município de Belo Horizonte estabeleceu mapas de valores genéricos do IPTU por meio de decreto, que implicaram a revisão dos valores venais dos imóveis de forma a aumentá-los em cerca de 58% para o exercício referido, acarretando em alguns casos, em consonância com as faixas de alíquota estabelecidas em lei, mudanças de categoria que levaram a um aumento de até 82% no valor final do imposto devido. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais entendeu haver, no caso, ofensa ao princípio da legalidade em matéria tributária, estampado nos artigos 150, I, da Constituição, e 97 do CTN (Código Tributário Nacional), uma vez que o aumento dos valores da base de cálculo do IPTU teria sido efetuado por decreto, em valor muito superior ao resultante do índice de correção monetária estabelecido em lei, apurado, no período em questão, em 5,88%. Pretendia o Município, por meio do recurso extraordinário, reformar o acórdão de segunda instância e fazer prevalecer a cobrança do IPTU, nos moldes referidos. O cerne da questão está na definição da compreensão e do alcance do princípio da legalidade em matéria tributária, especificamente diante da majoração da base de cálculo do IPTU. É a confluência, portanto, do que estabelecem, de um lado, o artigo 150, I, da Constituição, ao vedar aos entes da Federação “exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”, e 97, II, do CTN, pelo qual somente a lei pode estabelecer “a majoração de tributos, ou sua redução”, ressalvadas determinadas hipóteses, e, de outro lado, o artigo 33 do CTN, que estabelece ser o valor venal do imóvel a base de cálculo do IPTU – o que o CTN faz em decorrência do status de lei complementar de que goza e em virtude do disposto no artigo 146, III, a, da Constituição, que reserva à lei complementar a definição de “fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes” dos impostos discriminados no texto constitucional (a exemplo do IPTU, previsto em seu art. 156, I). O Relator do RE 648.245, Min. Gilmar Mendes, ressaltou, de saída, que, em virtude do princípio constitucional da reserva legal, do art. 150, I, “a majoração do valor venal dos imóveis para efeito da cobrança do IPTU não dispensa a edição de lei formal”, exigência que só se pode afastar “quando a atualização não exceder os índices inflacionários anuais de correção monetária”. Afora exceções expressamente previstas no texto constitucional, a definição dos critérios que compõem a regra tributária, entre eles a base de cálculo, é matéria restrita à atuação do legislador, não podendo o Executivo “definir ou modificar quaisquer dos elementos da relação tributária”. Assim, não podem os Municípios, por Decreto, “alterar ou majorar a base de cálculo do IPTU, mas apenas atualizar anualmente o valor venal dos imóveis, com base nos índices oficiais de correção monetária”, dado que sua atualização não constitui aumento de tributo (art. 97, § 2º, do CTN). O Relator invocou em suporte desse entendimento a jurisprudência consolidada ao longo do tempo no STF, referindo-se expressamente a diversos julgados (AI 534.150, Rel. Min. Joaquim Barbosa; RE 114.078, Rel. Min. Moreira Alves; AI 346.226 - AgR, Rel. Min. Ellen Gracie; AI 176.870 - AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, entre outros), com especial destaque para aqueles que cuidavam de situações similares à retratada no caso em julgamento. É o caso do RE 234.605 (Rel. Min. Ilmar Galvão), em que se consignou que “somente por via de lei, no sentido formal, publicada no exercício financeiro anterior, é permitido aumentar tributo, como tal havendo de ser considerada a iniciativa de modificar a base de cálculo do IPTU, por meio de aplicação de tabelas genéricas de valorização de imóveis, relativamente a cada logradouro, que torna o tributo mais oneroso”. Concluiu, assim, o Relator que a majoração do valor venal dos imóveis a que se procedeu em Belo Horizonte, por meio de decreto, “representa por via oblíqua aumento de imposto sem amparo legal”, de forma que o acórdão do Tribunal de Justiça não teria destado da jurisprudência do STF ao decidir pela inconstitucionalidade da majoração da base de cálculo do IPTU sem a edição de lei em sentido formal, razão pela qual deveria ser mantido, negando-se provimento ao recurso extraordinário interposto pela municipalidade. O entendimento consolidado do STF, refletido no voto do Relator, parecia levar a questão para solução unânime e pacífica, tendo o Min. Ricardo Lewandowski, que presidia a sessão, chegado a encaminhar uma espécie de votação por aclamação, consultando seus pares se haveria divergência, dado ser a matéria “conhecida e tranquila na jurisprudência” do Tribunal. E o que parecia ser uma pergunta retórica ou para cumprimento de formalidades abriu espaço para discussão que se estendeu pelo dobro do tempo até então empregado no caso, em virtude de questionamentos apresentados pelo novo membro da Corte. A manifestação do Min. Luís Roberto Barroso centrou-se em dois aspectos. Ponderou, inicialmente, que, em seu entendimento, ao submeter a questão à sistemática da repercussão geral, o então relator do caso, Min. Cezar Peluso, deveria ter em mente não a simples repetição de jurisprudência já consolidada, pois para tanto o expediente seria desnecessário, mas a oportunidade de se debater, sob nova perspectiva, o entendimento do Tribunal sobre a matéria. E, diante disso, embora reconhecendo que o caso específico do Município de Belo Horizonte não fosse o ideal para esse fim, pelo patente avanço do decreto municipal em matéria que era efetivamente objeto de lei, o que o levava a concordar com a conclusão a que chegou o Relator quanto ao caso, o Ministro externou sua convicção no sentido de que a exigência de que lei estabeleça a base de cálculo para o IPTU “é uma fórmula que engessa excessivamente o Município”, sendo “preciso encontrar um ponto de equilíbrio” entre a proteção ao contribuinte e as necessidades de arrecadação do Município, a fim de que não se deixe o chefe do executivo municipal à mercê de eventual “animosidade política” ou “populismo” do legislativo local. Concluiu, então, o Min. Luís Roberto Barroso sua intervenção, afirmando que, senão nesta, quiçá em outra oportunidade, seria “hipótese de se discutir se não poderia o legislador, mediante uma delegação com parâmetros objetivos, razoáveis e controláveis, delegar ao executivo uma atualização que pudesse extrapolar, em certos casos, a mera correção monetária”, por ser o IPTU “importante fonte de receita para os Municípios”, sendo que, “com o congelamento muitas vezes dos valores reais nas tabelas”, o imposto fica defasado, quando, em verdade, o CTN, que possui status de lei complementar, já diz qual é o critério a ser empregado para sua base de cálculo: o valor venal do imóvel. Sobre a valia do reconhecimento da repercussão geral em casos para os quais a jurisprudência da Corte é pacífica, observou a Min. Cármen Lúcia que, não poucas vezes, se reconhece a repercussão geral para ratificar jurisprudência sobre matéria que, embora consolidada, diante de determinado quadro normativo, acaba sendo objeto de decisões judiciais divergentes em casos concretos; serve o expediente, em tais situações, pois, para que, nas palavras da Ministra, se possa de uma vez tornar, “em sede não de controle concreto, mas de uma vez”, conhecida a interpretação já pacificada, “agora com esse efeito, que a repercussão dá”, de modo a consagrar-se o entendimento do Plenário do Tribunal, “com o quadro que está posto naquele processo”. Dessa observação, a Min. Cármen Lúcia extraiu, ainda, a consequência de que não haveria espaço, no caso em tela, para a discussão proposta pelo Min. Luís Roberto Barroso, uma vez que a questão levantada não se apresentava diante do quadro fornecido pela situação de fato e de direito que ensejou a discussão. O julgamento, sendo restrito a um quadro específico, não permite que haja o debate que se exigiria no sentido do quanto ponderado pelo Min. Barroso, embora não obste que isso se faça em caso com quadro diverso, com outra caracterização, em que seja cabível a discussão. Quanto ao mérito da questão, os pronunciamentos que se seguiram reforçaram o entendimento esposado pelo Relator, no sentido da reiteração da jurisprudência do STF sobre o papel reservado à lei na fixação e aumento da base de cálculo do IPTU. O Min. Marco Aurélio observou que, em verdade, “a jurisprudência do Tribunal já admite que haja fixação mediante decreto, desde que a lei preveja os critérios de avaliação”, o que, no entanto, não ocorria no caso em análise, já que o decreto de Belo Horizonte havia operado uma modificação de fato no quanto previsto em lei, e que, “quanto à atualização, é torrencial também a jurisprudência”, havendo inclusive súmula do Superior Tribunal de Justiça “admitindo a reposição do poder aquisitivo da moeda”. É oportuno anotar que se trata da Súmula 160 do STJ, aprovada em 1.996, segundo a qual “é defeso, ao Município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária”, de onde se infere que, até o limite do índice oficial, é possível efetuar por decreto a atualização monetária do valor devido, como se depreende, ademais, da análise dos julgados que resultaram na edição da referida súmula. O Min. Teori Zavascki, a seu turno, foi bastante objetivo e incisivo em seu voto: a fixação dos critérios de apuração do valor venal, por meio das chamadas planilhas genéricas, está submetida ao princípio da legalidade estrita, não podendo o decreto fazê-lo, sendo disso que se cogita no caso em questão, assunto para o qual a jurisprudência do STF é pacífica e no sentido do quanto demonstrado pelo Relator. Diferente é a fixação concreta, caso a caso, do valor venal de cada imóvel, que pode ser feita até mesmo mediante ato administrativo – teno ponderado, na esteira de observação feita pelo Min. Marco Aurélio, que seria inclusive impraticável exigir que lei o fizesse. Apenas o Min. Luiz Fux externou entendimento na linha do quanto proposto pelo novo integrante da Corte, afirmando que, a despeito de a jurisprudência do STF ser a referida pelo Relator, “a doutrina tem mitigado a estatura do princípio da legalidade“, referindo-se ainda ao julgamento do RE 343.446 (Rel. Min. Carlos Velloso), de cuja essência, embora relativo especificamente a certa contribuição previdenciária, se extrairia o entendimento, para o campo do IPTU, de que, havendo lei formal permitindo a alteração anual, o decreto ficaria limitado a apurar o valor venal do imóvel, que serviria assim de base de cálculo ao imposto. Seria esta uma forma de se assegurar, ainda no entendimento do Ministro, tanto o princípio da segurança jurídica, que respalda as exigências da legalidade e anterioridade em matéria tributária, como, de outro lado, melhor se atenderia aos princípios de justiça fiscal, isonomia e capacidade contributiva. Mas reconheceu que, no caso em questão, não estaria “em jogo” essa tese. Ao final, em que pesem o registro e a extensão dos debates, proclamou-se o resultado do julgamento por unanimidade, no sentido de negar provimento ao recurso extraordinário, com repercussão geral reconhecida. Independentemente do cabimento ou não da discussão, da procedência ou não dos argumentos, da prevalência ou não da tese de fundo levantada pelo Min. Luís Roberto Barroso, um aspecto que o Ministro apontou ao longo dos debates é indubitavelmente acertado: é essencial que fique clara a ratio decidendi, vale dizer, o fundamento sob o qual o STF adotou a conclusão a que chegou. Mais do que o resultado pela procedência ou não do recurso extraordinário, é a fundamentação acerca da questão constitucional suscitada que há de pautar não apenas o julgamento de casos similares pendentes, mas igualmente a adoção de políticas tributárias pelos Municípios, de um lado, e a exigência de direitos pelos contribuintes, de outro. Esse o real alcance da repercussão geral, para além dos estritos limites da legislação processual ou das normas regimentais que a regulamentam. Resta, pois, aguardar a redação e publicação do acórdão, para que não restem dúvidas quanto às bases sobre as quais hão de se fundar direitos e deveres de fisco e contribuintes quando o assunto for o por si só já bastante sensível imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana. fonte migalhas.com.br acessse migalhas.com.br

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